Justice et Europe,

Union consacrée ou union contrariée?

Le projet de traité européen consacre quelques un de ses articles à la
justice.

Mais alors que la Déclaration des Droits de l’Homme résumait en 17
articles les principes qui fondaient la république française, la
longueur et complexité du texte du traité (488 articles) en rendent la
lecture très difficile, sauf aux inconditionnels du droit canon.

La plupart des français se prononceront donc lors du referendum sans
avoir lu le texte, ce qui est une première bizarrerie dans un pays où,
selon Montesquieu "le style des lois doit être concis ...et
simple...Quand le style des lois est enflé, on ne les regarde que comme
un ouvrage d’ostentation"...

Ainsi, les questions relatives à la justice, au lieu d’être regroupées
dans un chapitre permettant de comprendre l’organisation judiciaire de
l’Union européenne, sont disséminées dans différentes parties du traité
constitutionnel:

Il est fait mention de la justice dans l’article I-3 sur les objectifs
de l’Union, dans l’article I-14 sur les compétences partagées entre
l’Union et les états membres (espace de liberté, de sécurité et de
justice), dans l’article I-29 et les articles III-353 à 381 sur la Cour
de justice de l’Union qui remplace la Cour de justice des Communautés
européennes, dans l’article I-42 et dans tout le chapitre IV sur les
coopérations policière et judiciaire, et dans l’article1-9 sur
l’adhésion de l’Union européenne à la CEDH (convention européenne de
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales), qui
permet d’intégrer dans la charte des droits fondamentaux la
jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme de Strasbourg
(préambule de la partie II).

Il faut par exemple passer de la page 4 à la page 15 du texte du
traité,
puis revenir à la page 7 et enfin à la page 46 pour comprendre comment
la Cour de justice de l’Union européenne appliquera la charte des
droits
fondamentaux. C’est un peu comme s’il fallait chercher dans 3 codes
différents pour savoir si des pratiques discriminatoires relèvent de la
compétence du juge civil, du juge pénal ou du juge administratif!

Autant dire que ce maquis juridique fera le bonheur des cabinets
d’avocats spécialisés en droit international et le malheur des citoyens
qui voudraient simplement trouver un juge pour faire reconnaître leurs
droits.

D’ailleurs le juge, une fois trouvé sera totalement ligoté pour
interprêter le traité constitutionnel, car, comme le précise la fin du
préambule de la partie II, "la charte des droits fondamentaux sera
interprêtée par les juridictions... en prenant dûment en considération
les explications établies sous l’autorité du praesidium de la
convention
qui a élaboré la charte...".

La jurisprudence est donc fixée par avance en ce qui concerne la charte
des droits fondamentaux et les membres de la convention préparatoire au
traité, dont la désignation n’avait rien de démocratique, ont déterminé
pour l’avenir ce qu’étaient des conditions de travail justes et
équitables, le droit à la santé, à l’environnement, pour ne citer que
quelques uns de ces "droits fondamentaux".

Si par exemple, le juge est saisi d’un litige sur "le droit de
travailler" reconnu dans la charte, il devra se reporter aux
"explications" du praesidium, qui figurent dans les annexes II au
traité, à savoir que tout citoyen de l’Union "a la liberté de chercher
un emploi", sans que l’Union ou les états membres n’aient l’obligation
de lui verser des indemnités de chômage s’il n’en trouve pas! Toute
interprétation jurisprudentielle européenne qui étendrait le "droit de
travailler" au droit au travail est d’emblée interdite par ce
préambule,
qui fait du praesidium de la convention le gardien du temple de
l’interprétation du traité pour le présent et pour l’avenir.

La justice figure donc dans les valeurs et les objectifs de l’Union
européenne: "L’Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de
sécurité et de justice, sans frontières intérieures, et un marché
intérieur où la concurrence est libre et non faussée".

Nicolas Sarkozy nous avait habitué à associer la justice à la sécurité,
Alain Peyreffite confondait en 1986 sécurité et liberté, mais c’est
sans
doute la première fois qu’un traité associe justice et concurrence,
comme objectifs communs des 25 états de l’Union.

La justice dont il est fait état dans ce texte n’est pas la justice
sociale, ce n’est pas non plus la justice civile ou pénale dont on
pourrait souhaiter qu’elles tendent à s’harmoniser en Europe.

La justice dont il est question dans le traité constitutionnel européen
est celle qui garantit la liberté du commerce et de la concurrence,
comme l’atteste la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés
européennes, qui concerne surtout le droit des marques, de la propriété
intellectuelle, le droit des entreprises et la liberté de circulation
des marchandises.

Lorsqu’elle n’a pas pour objet d’arbitrer les intérêts commerciaux des
entreprise, la justice, telle que le traité européen la conçoit,
contribue, avec la police, à renforcer la lutte contre le terrorisme et
l’immigration. Ce sont les deux seules fonctions qui lui sont assignées
dans le traité.

Cependant, pour les habitants de l’Europe, l’utilité essentielle de la
justice serait d’abord, plutôt que de renforcer la coopération des
appareils répressifs nationaux et européens, d’assurer l’effectivité
des
droits civils et sociaux, et de garantir le respect des libertés
publiques et individuelles,

Le traité améliore-til la justice civile en Europe?

Il se contente de réaffirmer les droits civils et politiques déjà
proclamés par la convention européenne des droits de l’homme, droits
garantis par la jurisprudence de la Cour européenne de Strasbourg
(liberté d’expression, d’association, liberté de la presse, droit à un
procès équitable, à un tribunal impartial, droit à la vie privée
etc..);

Mais en l’état, il existe toujours , avec ce traité constitutionnel,
deux sortes d’habitants de l’Europe: Les citoyens nationaux des états
européens, qui disposent de l’ensemble des droits civils et politiques,
et les "extra-communautaires"qui n’en bénéficient pas, car le traité ne
donne pas plus qu’avant aux étrangers le droit de vote ou le droit
d’accéder à tous les emplois.

Le traité construit-il une justice pénale européenne? Il entérine la
coopération judiciaire déjà effective gràce à la convention d’entraide
pénale de 1959, à la convention Schengen de 1985 et au mandat d’arrêt
européen, qui permettent les poursuites et l’arrestation des personnes
condamnées ou simplement recherchées dans l’un des états membres.

En revanche, le texte constitutionnel ne crée pas de droit pénal
européen alors qu’il serait souhaitable de disposer d’une commune
définition des infractions dans toute l’Europe: l’avortement reste une
infraction dans certains pays, l’usage de stupéfiants est poursuivi en
France et dépénalisé en* *Allemagne, en Espagne et en Angleterre ; le
Portugal interdit les peines d’emprisonnement à perpétuité, tandis que
la France les prononce. Aucune procédure pénale européenne n’est mise
en
place (et notamment pas de règles minimales impératives imposant des
droits de la défense); aucun juge européen des libertés n’est institué,
afin de veiller sur les libertés individuelles menacées par une
coopération policière européenne toujours plus étroite.

La justice pénale en Europe est toujours aux abonnés absents, alors que
les les institutions répressives et de coordination des poursuites sont
renforcées (Europol, Eurojust, fichiers de demandeurs d’asile, fichier
Schengen, mandat d’arrêt européen.).

Il est inquiétant qu’aucun contrôle réel ne soit institué sur
l’activité
de ces organismes de coopération policière, tel qu’Europol, qui emploie
500 fonctionnaires de police: Aucun recours n’est ouvert aux personnes
ou aux parlements nationaux concernant la légalité de leurs décisions.
Pourtant Europol a notamment des fonctions de fichage, d’échanges de
données en matière pénale, et d’opérations policières concernant 25
types d’infractions transnationales, qui nécessiteraient pour le moins
que les personnes concernées bénéficient d’un droit d’accéder aux
données qui les intéressent. Mais Europol échappe à tout examen
critique, sauf à celui du parlement européen, qu’un rapport
parlementaire français du 29 avril 2003 qualifie de dérisoire.

On aurait pu envisager, pour permettre un contrôle judiciaire de ces
coopérations policières renforcées, d’instituer au moins un parquet
européen comme le prônait l’appel de Genêve, qui proposait d’appliquer
des règles pénales communes à la criminalité transnationale et aux
fraudes aux intérêts financiers de l’Union.

Mais le traité constitutionnel prévoit que l’unanimité du conseil des
ministres de l’Union serait nécessaire pour créer un embryon de code
pénal européen (article III-271) et un parquet européen, après
approbation du parlement (III-274). Autant dire que la tectonique des
plaques aura depuis longtemps transformé la Méditerranée en mer fermée
lorsque le parquet européen verra le jour.

La lutte contre les paradis fiscaux et les fraudes fiscales, dont le
parquet européen aurait été chargé, ne sont donc pas à l’ordre du jour
du traité; en revanche, la coopération policière est de plus en plus
renforcée concernant l’immigration et les demandeurs d’asile, comme
l'atteste le programme pluriannuel 2005/2012 de la Haye, adopté le 5
novembre 2004 par le conseil de l'Union européenne. Il n'est pas sans
intérêt de constater que la traduction concrête de l'objectif de
sécurité et de justice affiché par ce programme se résume à la lutte
contre l'immigration clandestine, au renvoi des demandeurs d'asiles
dans
les pays tiers, avec fichage biométrique, et à la lutte contre le
terrorisme, puisque 33 pages sont consacrées à ces sujets dans un
document de 35 pages.

Le traité instaure-t-il une justice européenne des droits sociaux?

Les droits économiques et sociaux proclamés par la charte des droits
fondamentaux dans la partie II du traité, qui sont notamment le droit à
la protection de la santé et de l'environnement, le droit à la sécurité
sociale et à des conditions de travail justes et équitables, restent
des
pétitions de principe, même pour les "citoyens" de l'Union.

Un droit n'est rien sans une juridiction pour le faire respecter.

Or la Cour de Justice de l'Union européenne (CJUE) n'aura pas pour
compétence de garantir l'effectivité des droits fondamentaux de la
charte; elle ne pourra pas être saisie par des personnes qui voudrait
invoquer directement le non respect de ces droits par les autorités
nationales de leur état.

Il résulte en effet de la combinaison de l'article I-29 et de l'article
II-112 du traité que les recours individuels ou institutionnels ne
seront possibles devant la CJUE de Bruxelles que "pour les actes
législatifs et exécutifs pris par les institutions, organes et
organismes de l'Union, ou pour la mise en oeuvre du droit de l'Union
par
les états membres".

La CJUE est donc à la fois un Conseil d'Etat et un Conseil
Constitutionnel, puisqu'elle statue sur la légalité et sur la
constitutionnalité des actes des exécutifs de l'Union et du parlement
Européen . Elle veillera également au respect des droits fondamentaux
de
la charte par les institutions communautaires (Commission, Conseil
européen, conseil des ministres, parlement européen....) dans les actes
communautaires (directives, lois-cadres, règlements....).

Une inspection du travail européenne aurait d'ailleurs été bien utile
pour constater d'éventuelles infractions à la charte par les organismes
communautaires.

Mais la Cour de Justice de l'Union européenne, à la différence de la
Cour européenne des droits de l'homme, ne pourra pas condamner un état
européen si, dans sa législation nationale, il viole les droits
fondamentaux de la charte.

A la différence de la Convention Européenne des Droits de l'Homme, qui
est directement invocable devant les juridictions nationales des états
européens, il sera également impossible à une personne de faire
sanctionner par une juridiction nationale le non respect de la charte
des droits fondamentaux par la loi, ou par des actes règlementaires ou
contractuels d'un état membre.

Par exemple, aucun tribunal français ne pourra sanctionner la non
conformité à la charte d'une loi rendant inéquitables certaines
conditions de travail. Ces droits de la Charte restent virtuels
puisqu'ils sont dénués de "justiciabilité"en droit interne.

C'est un peu comme si on avait créé le droit du travail, sans les
conseils de prud'hommes pour le faire respecter!

Il manque donc une autorité juridictionnelle dans ce traité, car si la
CJUE est compétente pour les actes communautaires, il eut fallu une
cour
suprême européenne, pour faire respecter dans les législations des
états
membres les droits économiques et sociaux énoncés dans la charte des
droits fondamentaux.

Cette cour suprême aurait, pour les droits économiques et sociaux de la
charte, le même rôle que la Cour européenne des droits de l'homme pour
les droits civils et politiques, qui bénéficient d'un contrôle direct
de
conventionnalité devant les juridictions des états membres de l'UE.

Mais l'équilibre des pouvoirs et l'effectivité des droits ne sont pas
les objectifs principaux de ce traité, qui, pour ne pas fausser le jeu
de la concurrence économique, renforce les exécutifs communautaires,
accroit très timidement le rôle du parlement européen, et laisse en
jachère la création d'une justice européenne.

10/04/2005

Evelyne Sire-Marin, co-présidente de la Fondation Copernic